国有土地使用权出让合同实际上是行政机关为了实现行政管理目的，与公民、法人或者其他组织之间，经双方意思表示一致所达成的协议。

[2]为此，笔者将制定统一的行政基本法的一些想法进行了梳理，以期引起学界更加深入广泛的研究和讨论。2008年，《湖南省行政程序规定》专章规定了行政决策程序，要求县级以上人民政府在作出重大行政决策前，必须严格遵循调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查、集体研究等五个必经步骤。

第四，它是一个实体法与程序法合一的法律。第三，要处理好授权和控权的关系。在英美法系国家，证明标准一般准用的民事案件证据优势证明标准，而不必达到刑事案件排除合理怀疑的要求。第三，要增进公民对程序的信任，防止程序失去公信力。[19]参见应松年主编:《当代中国行政法》(上册)，中国方正出版社2005年版，第93～120页。

对行政程序可以规定得详细一些。事实上随着人类的发展，随着人类思想的不断解放，价值的多元化问题已经越来越突出。当然，行政诉讼类型的设计需要很高的立法技术，既不能过于繁琐，也不能过于简略。

从某种意义上讲，权利救济不足在很大程度上是又与原告资格的设置不太科学造成的。由于审限太短，报请延期审理的案件增多，而上级法院对延期审理的审批几乎是形式意义上的审批，这就事实上造成审限的延长。审前程序既要为开庭审理总结争点和焦点，也要以息诉止争为目标，进而降低或者消除开庭审理的成本。事实上，合法行政行为的效力并不基于法院的裁判，而有其固有效力，不需要法院通过司法程序予以维护。

现行行政诉讼法关于管辖的规定比较简单，应当根据行政审判实践中存在的问题，对管辖制度进行适当调整。二是担心在行政诉讼当事人地位不平等的情况下，被告利用优势地位造成调解不公的现象。

行政诉讼类型主要包括：形成诉讼（例如撤销诉讼和变更诉讼）、给付诉讼（例如一般给付诉讼、课以义务诉讼）和确认诉讼。行政诉讼法实施二十多年，行政管理领域快速扩展，行政行为的类型也不断丰富，行政诉讼法的规定已大大落后于社会现实。因此，行政诉讼法修改必须强化当事人对审判权的监督和制约。第三，忽视非诉执行的审查功能。

行政诉讼的功能错位表现在：第一，过分强调维护行政机关依法行使职权的宗旨。对于拒不履行法院生效裁判构成犯罪的，应当明确追究其刑事责任的具体情形，防止这一规定虚化。审判人员在审理案件时，必须保证不单方接触。对于不合理的行政行为，一般认为包括两个方面：裁量滥用和程序滥用。

[13]行政强制法对此也作了类似的规定。（二）明显缺乏法律依据的。

我们认为，无论采取何种方式，都应当强化复议机关依法履行行政复议法规定的监督职责为目标。[21]同时，为了防止当事人反言，提高行政诉讼效率，一般不能采取简单的默认，而应当建立相应的明示制度，即由表示认可的一方当事人通过书面文件、签字、盖章等方式予以固化。

对于行政机关针对其工作人员作出的处理行为，一般可以由行政机关处理，但涉及到公民基本权利的撤职、开除等行为，应当纳入行政诉讼受案范围。但从所作之防御整体加以考虑，该等事实与所作防御明显对立者，又或该等事实系不可自认或与组成调查之用之行政卷宗之文件相抵触者除外。参见王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第694页。其三，再审路径要予以限制。当然，修改行政诉讼法是一项涉及国计民生的大事，必须在慎重的前提下稳步推进。应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他必要的法律，例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等等，经过一定的民主程序讨论通过，并且加强检察机关和司法机关，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。

当前对于审判程序违法的监控存在着严重的空转问题。对于规章以及规章以下规范性文件，法院应当进行合法性审查，对于合法、有效、适当的，法院可以适用，对于违法、无效、不当的，法院有权拒绝适用。

行政诉讼法第39条规定了两种起诉期限：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。7.设立不答辩视为承认的制度。

在过去，行政诉讼审前程序没有得到重视，在定位和实施方面存在较大的不足。[17]根据司法实践中的出现的问题，最高人民法院行政审判庭作出了《关于如何理解中华人民共和国行政诉讼法第四十八条的答复》（2008年11月17日，[2008]行他字第26号）：被告未在法定期限内向人民法院提供据以作出被诉具体行政行为的证据和依据，经人民法院一次合法传唤，被告无正当理由拒不到庭的，人民法院依法作出撤销被诉具体行政行为的判决并无不妥。

行政诉讼法规定的行政机关的概念无法涵盖行使公共管理和服务的组织等行政主体。科学构建再审制度，主要包括以下几个方面：其一，科学设置再审期限。当前，各地受理和审理行政案件数量极不均衡，特别是在北京、上海、浙江等地的基层法院，一年受理700－800余件案件，案件压力较大，且相当数量的案件案情不复杂，法律关系较为简单，有必要参照民事诉讼简易程序的规定。法院变更判决应当增设的情形包括：其一，所有涉及民事法律关系处理的，例如行政裁决案件。

由于行政诉讼法中第1条维护的规定，在司法实践中，有些地方党政领导据此认为不论行政行为是否违法法院都要判决维持，负面效应极为明显。但在实践中，有的复议机关担心改变行政行为之后作被告，采取尽量维持甚至一概维持原行政行为的做法，特别是涉及到信访缠诉的案件，复议机关更倾向于将矛盾解决在基层或者下级机关，更倾向于作出维持决定，以至复议虚化。

多数观点认为，对于规章以上的规范性文件的审查，应当按照立法法以及相关法律法规的规定解决，人民法院对于规章以下的规范性文件的合法性应当进行审查。行政诉讼法明确规定，当事人对已经发生法律效力的裁判，认为确有错误的，可以提出申诉，但生效裁判不停止执行。

该款关于无效的规定实际上是可撤销的内容。据统计，相当数量的行政案件是通过裁定驳回起诉和不予受理结案的，且比例高于民事诉讼，在一定程度上也反映了行政案件存在滥诉的问题。

可以说，我国行政诉讼制度在很大程度上是以行政处罚行政案件为模型而建立起来的，造成了案件种类非常单一、制度设计缺乏通盘考虑。而在此之前，公民的行政救济权利停留在宪法条文层面，公民权利相对于国家公权力来说空洞而虚幻。在制定行政诉讼法时，是否赋予法院变更行政行为的权力，曾经争议很大。西方国家经过近200多年的发展，有着比较成熟、科学、规范的行政执法制度，行政行为的合法率和正确率较高，其行政行为的撤销、变更率等败诉率指标必然较低。

如果行政法院方案难于实现，也可以考虑在中级法院以下打破行政区划，由特定基层法院对行政案件实行集中管辖和交叉管辖。修改行政诉讼法应当采取概括肯定加概括排除的方式，既逻辑周延，减少灰色地带，也有利于对受案范围的准确把握。

目前，一些特定的公法纠纷是通过民事诉讼程序来解决的。其二，受诉人民法院在７日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人可以向上一级人民法院起诉。

最高人民法院的司法解释根据有关法律规定，对知识产权行政案件已经作了较为明确的规定。审查的方式可以借鉴行政复议法关于附带审查的规定。